Umsagnir um hagsmunamál

Innviðaráðuneytið lagði í maí 2025 fram áform um lagabreytingu um breytta skattlagningu orkumannvirkja. Með því stíga stjórnvöld fyrstu skrefin í þá átt að tryggja réttlátari skiptingu tekna af orkuvinnslu og höfum við ítrekað lýst yfir stuðningi við það markmið.

Við leggjum áherslu á að nýtt skattheimtukerfi verði byggt með einfaldleika og skilvirkni í huga og í samræmi við aðrar áherslur ríkisstjórnarinnar um aukna orkuöflun og einföldun ferla. Við teljum mikilvægt að það verði grundvöllur að sem breiðastri sátt sem greiði götu áframhaldandi uppbyggingar orkuvinnslu, í takti við þarfir samfélagsins.

Í umsögn okkar lögðum við áherslu á að:

• Nauðsynlegt sé að útfæra og kynna betur aðferðafræði sem nýtt reiknilíkan byggir á. Mikilvægt er að sú útfærsla sé framkvæmd með einfaldleika í huga.
  Við teljum að rökstuðning skorti fyrir nýrri aðferðafræði sem hér er kynnt og ástæður þess að ekki sé verið að nýta opinberar upplýsingar sem nú þegar eru útgefnar. Ekki er annað að sjá en að um sé að ræða aðferðafræði sem svipar til þeirrar sem notuð er til að verðmeta fyrirtæki. Slík nálgun byggir á mati á fjölmörgum forsendum sem á þessu stigi eru óljósar. Við teljum mjög mikilvægt í nánari útfærslu að forðast matskenndar forsendur og skynsamlegra að upplýsingar verði fengnar úr opinberum ársreikningum orkufyrirtækja. Mikilvægt er að komast hjá því að nýtt regluverk leiði til deilna um túlkun og mögulegra málsókna.
• Óljóst er hvort afnám undanþágu rafveitna frá fasteignaskatti skili tilætluðum árangri
  Erfitt gæti reynst að heimfæra eignir eða einingar sem teljast til rafveitna undir hugtakið fasteign, aðrar en þær sem nú þegar teljast til skattandlags fasteignaskatts.
• Gæta þarf þess að tölur um skattgreiðslur orkuvinnsluaðila séu uppfærðar og heildarmynd skattgreiðslna skoðuð
  Mikilvægt er að uppfæra umfjöllun og tölur um greiðslur orkufyrirtækja og skoða heildargreiðslur þeirra. Greining HMS er byggð á eldri tölum frá 2018-2021 en greiðslur Landsvirkjunar jukust umtalsvert á árunum 2022-2024. Er þannig um vanmat á greiðslum að ræða sem mikilvægt er að lagfæra. Við bentum einnig á að orkuframleiðendur greiða einnig umtalsverðar fjárupphæðir í tekjuskatt sem í okkar tilfelli er 36,7%.
• Notkun nýrra hugtaka gæti valdið ruglingi og torveldað samræmingu laga og framkvæmdar
  Við vörum við því að notkun nýrra hugtaka gæti valdið ruglingi og flækt samræmingu milli lagabókstafs og framkvæmdar stofnana. Til að mynda er komið fram með hugtakið „vatnafarsfláki“ sem virðist þýða víðtækt áhrifasvæði og í raun ekki aðeins manngert, heldur gæti til að mynda náð yfir Mývatn og Þingvallavatn í tilfelli Laxár- og Sogsvirkjana. Huga þarf mjög vel að slíkum skilgreiningum áður en lengra er haldið. Við leggjum til að reynt verði eftir fremsta megni að nota hugtök sem þekkt eru í greininni og viðkomandi löggjöf. Sé nauðsynlegt að koma fram með ný hugtök verði þau skilgreind með greinargóðum útskýringum.
• Mikilvægt er að innleiðing verði vel útfærð í frumvarpi
  Við teljum skynsamlegt að breytingar verði innleiddar í skrefum. Um er að ræða umtalsverðar breytingar og nauðsynlegt er að gefa aðilum tíma til aðlögunar. Við bendum á að orkuvinnsluaðilar eru með langtímasamninga við viðskiptavini á stórnotendamarkaði til næstu ára eða áratuga. Áhrif fyrirhugaðra breytinga á orkuverð munu þannig koma fram á heildsölumarkaði og orkuverði til almennings og smærri fyrirtækja. Í ljósi athugasemda okkar ítrekum við þá skoðun sem áður hefur komið fram að einfaldara gæti verið að taka upp nýjan skattstofn eða hækka skattstofn fasteignaskatts á þann hluta rafveitna og annarra orkumannvirkja sem nú þegar eru skattlögð með breyttum reikniaðferðum.

Tengd skjöl:

• Umsögn um áform um endurskoðun laga um tekjustofna sveitarfélaga (skattlagning orkumannvirkja)

Við höfum lengi bent á nauðsyn þess að endurskoða rammaáætlun og ánægjulegt að ný ríkisstjórn taki orkumálin föstum tökum. Má þar vísa m.a. til undirbúnings að stefnu stjórnvalda um öflun raforku ásamt boðaðri aðgerð í stjórnarsáttmála um að auka orkuöflun, styrkja flutningskerfið og bæta orkunýtni til að styðja við orkuskipti og verðmætasköpun. Mikilvægt er að skilningur ríki um orsakasamhengi milli þessara markmiða og aukinnar orkuöflunar.

Við teljum að þær breytingar sem lagðar eru fram í frumvarpinu séu almennt jákvæðar. Aukinn skýrleiki, fastir tímafrestir, tíðari tillögur að flokkun virkjunarkosta frá verkefnisstjórn ásamt styttingu á frestunarákvæði sveitarfélaga munu stuðla að skilvirkara leyfisveitingarferli nýrra orkuvinnsluverkefna og bæta núverandi stöðu. Jákvætt er að frumvarpið feli í sér skýr fyrirmæli um að mat á áhrifum orkunýtingar í rammaáætlun sé heildstætt frummat og að upplýsingaöflun skuli taka mið af því. Við teljum mikilvægt að faghópar og verkefnisstjórn starfi samkvæmt vel skilgreindum forsendum með sterkri tengingu við markmið laga um rammaáætlun og að niðurstöður þeirra séu samanburðarhæfar milli áfanga. Við ítrekum einnig þá skoðun að mikilvægar grunnrannsóknir eigi frekar heima hjá fagstofnunum en hjá faghópum og verkefnisstjórn rammaáætlunar.

Hvað varðar frumvarpið leggjum við sérstaka áherslu á eftirfarandi:

• Afmörkun verndarsvæða gegn orkuvinnslu byggist á mati verndargildis og verndarþarfar
  Við höfum lengi lagt áherslu á að friðlýsing fari fram á forsendum náttúruverndar en ekki vernd gegn orkunýtingu og teljum þær breytingar sem fram koma í 6.gr. b jákvætt skref í þá átt. Í greininni kemur skýrt fram að afmörkun verndarsvæða gegn orkuvinnslu skuli ekki sjálfkrafa fela í sér verndun alls vatnasviðsins heldur sé byggð á mati verndargildis og verndarþarfar. Um mjög mikilvæga breytingu er að ræða sem getur stuðlað að framgangi hagkvæmra orkuvinnsluverkefna með ásættanlegum umhverfisáhrifum.
  
  Við leggjum ríka áherslu á að breytingin nái fram að ganga og að stjórnvöld skoði frekari skref í aðskilnaði friðlýsingar og ákvarðana um orkuvinnslu.
• Undanþáguheimild verði frá banni við matsskyldum orkurannsóknum
  Í 5. grein e er lagt til að ráðherra verði heimilt að veita undanþágu frá banni við matsskyldum orkurannsóknum á virkjunarhugmyndum í biðflokki, að fenginni umsögn frá verkefnisstjórn og að undangengnu mati á umhverfisáhrifum. Við fögnum þessari breytingu sem gerir þróunaraðilum mögulegt að stunda rannsóknir á virkjunarkostum í jarðhita til að afla nauðsynlegra gagna til flokkunar þeirra í orkunýtingu eða vernd. Annars sitja kostir fastir í biðflokki vegna skorts á gögnum sem ekki er hægt að afla að óbreyttu. Rétt er að hafa í huga að kostnaður við rannsóknir á háhitakostum hleypur á milljörðum króna og því er ólíklegt að virkjunaraðili leggi í umfangsmiklar rannsóknir án þess að virkjunarhugmynd sé í orkunýtingarflokki.
  
  Við teljum þó að betur færi á því að Umhverfis- og orkustofnun veitti undanþáguna en ráðherra og leggjum til að sú breyting verði gerð á frumvarpinu. Það væri í samræmi við markmið ríkisstjórnar um einföldun stjórnsýslu orkumála, með því að leyfisveitingar væru á einum stað.
• Ekki verði gerð krafa um að greinargerð um áætluð áhrif framkvæmda á flokkun vatnshlota liggi fyrir áður en tillaga sé gerð um flokkun í orkunýtingarflokk
  Í f-lið 9. gr. frumvarpsins er fjallað um breytingar á 2. mgr. 10. gr. laganna. Í frumvarpinu segir „Áður en gerð er tillaga um flokkun virkjunarhugmyndar í nýtingarflokk áætlunarinnar skal liggja fyrir greinargerð um áætluð áhrif framkvæmdarinnar á flokkun vatnshlota“. Við bendum á að í frumvarpi um breytingu á ýmsum lögum vegna einföldunar og samræmingar leyfisferla á sviði umhverfis- og orkumála (þingskjal 297) er gert ráð fyrir að „mat og rökstuðningur um breytingu vatnshlots sé settur fram í umhverfismati viðkomandi framkvæmdar“. Því teljum við að hér sé hætta á svokallaðri „gullhúðun“, þ.e. að fram fari í umfjöllun rammaáætlunar mat á áhrifum á vatnshlot sem fremur ætti að eiga sér stað í umhverfismati framkvæmda. Sé það hins vegar vilji þings að útfæra lögin með þessum hætti þyrfti að útskýra nánar með leiðbeiningum eða öðrum hætti hvaða kröfur eru gerðar til slíkrar greinargerðar, þ.e. ef hún á að vera greinargerð um áætluð áhrif framkvæmda á flokkun vatnshlota en ekki mat og rökstuðningur um breytingu á vatnshloti eins og gert er ráð fyrir að fram fari í mati á umhverfisáhrifum framkvæmda í svokölluðu „einföldunarfrumvarpi“.
  
  Þar sem markmið lagabreytingarinnar er að „bæta og skýra verkferla og gera ferlið skilvirkara og fljótvirkara“ leggjum við til að f-liður 9. greinar verði ekki tekinn inn í lögin og að mat á áhrifum virkjana á vatnshlot fari eingöngu fram við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda eins og tíðkast almennt í öðrum löndum Evrópu.

Tengd skjöl:

• Umsögn um frumvarp um verndar- og orkunýtingaráætlun

Þegar frumvarpið var lagt fram fögnuðum við áformum stjórnvalda um einföldun og samræmingu leyfisferla en ljóst er að mikil þörf er á að bæta núverandi ferli. Það er mat okkar að frumvarpið feli í sér jákvæð skref sem hafi möguleika til að hraða leyfisveitingarferli, án þess þó að dregið verði úr kröfum til framkvæmdaraðila um áhrif á umhverfi eða samráði við hagaðila.

Við styðjum öll meginefni frumvarpsins og leggjum áherslu á eftirfarandi atriði:

• Sameinuð leyfisveiting orkuvinnsluverkefna sem útfærð er með nýju ákvæði í lögum um Umhverfis- og orkustofnun
  Við fögnum sérstaklega þessari breytingu sem stuðlar að verulegri einföldun á leyfisveitingarferli orkuvinnsluverkefna. Um mikilvæga breytingu er að ræða sem sameinar í eitt leyfisferli það sem í dag krefst fjölda mismunandi leyfa frá ýmsum aðilum. Nái frumvarp þetta fram að ganga mun Umhverfis- og orkustofnun geta, við afgreiðslu leyfisumsókna fyrir starfsemi sem er leyfisskyld samkvæmt mismunandi sérlögum á ábyrgð hennar, sameinað afgreiðsluna í eitt leyfi. Einnig er lagt til að stofnuninni verði heimilt að sameina leyfisveitingar og heimildir annarra fagstofnana, enda sé það heimilt samkvæmt viðkomandi sérlögum, en þá veiti viðkomandi stofnun leiðbeinandi umsögn. Einföldun samráðsferla er bæði tímasparandi fyrir málsaðila ásamt því að auðvelda hagsmunaaðilum að fylgjast með og koma sínum athugasemdum á framfæri. Við teljum það einnig jákvæða breytingu að Umhverfis- og orkustofnun veiti starfsleyfi fyrir virkjanir yfir 1 MW í stað heilbrigðisnefnda, verði það afgreitt samhliða öðrum leyfum í samræmdri leyfisveitingu.
• Orkuvinnsluverkefni í nýtingarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar sæti sjálfkrafa forgangsmeðferð hjá Umhverfis- og orkustofnun
  Við styðjum þá nálgun sem sett er fram í frumvarpinu, að verkefni í orkunýtingarflokki rammaáætlunar sæti sjálfkrafa forgangsmeðferð hjá Umhverfis- og orkustofnun, frekar en að skilgreind verði sérstök flýtileið framkvæmda í þágu orkuskipta og kolefnishlutleysis líkt og gert var ráð fyrir á fyrra stigi frumvarps. Við teljum þessa nálgun heppilega og fela í sér góða samfellu við önnur áform ríkisstjórnarinnar um endurskoðun rammaáætlunar og nýja stefnu stjórnvalda um öflun raforku.
• Ákvæði um skilvirkari stjórnsýslu vatnamála og afhúðun laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana
  Við fögnum tengingu laga um stjórn vatnamála við umhverfismat framkvæmda og áætlana sem fram kemur í frumvarpinu. Við erum sammála því sem fram kemur í greinargerð frumvarpsins að eðlilegt sé að mat og rökstuðningur um breytingu vatnshlots komi fram í umhverfismati framkvæmdarinnar. Við frekari útfærslu leggjum við þó áherslu á að horft verði til reynslu annarra landa við innleiðingu og framkvæmd vatnaáætlunar ásamt leiðbeiningum Evrópusambandsins.
  
  Við teljum að jákvæðar breytingar komi fram í 22. gr. frumvarps sem samræmi frekar lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana við Evrópulöggjöf. Breytingarnar leggja til afhúðun umrædds lagaramma og eru atriði sem við höfum bent á í yfirstandandi vinnu stjórnvalda. Við fögnum þessum breytingum og vilja stjórnvalda til afhúðunar laganna.

Við teljum að frumvarpið sé gott skref í rétta átt en mikilvægt er að ákvörðunartökuferli um nýtingu náttúruauðlinda einkennist af skýrum stjórnsýslureglum og stjórnfestu. Við leggjum áherslu á að horft verði til þess að bæta verklag enn frekar í þá átt.

Tengd skjöl:

• Umsögn um frumvarp til laga um um breytingu á ýmsum lögum vegna einföldunar og samræmingar leyfisferla á sviði umhverfis- og orkumála

Frumvarpið felur í sér innleiðingu á völdum ákvæðum Evrópureglugerðar nr. 1227/2011 um heilindi og gegnsæi á heildsölumarkaði með raforku (REMIT). Við styðjum heilt yfir markmið stjórnvalda um að skýra leikreglur um raforkumarkað á Íslandi en teljum brýnt að hugsa til enda þau áhrif sem regluverk, sem hannað er fyrir samtengda markaði meginlands Evrópu, kann að hafa á íslenska raforkumarkaðinn sem er í grundvallaratriðum mjög ólíkur mörkuðum á meginlandinu.

Mikilvægt er að lagasetning og meðfylgjandi leiðbeiningar taki tillit til sérstöðu íslenska raforkukerfisins og -markaðarins áður en frumvarpið verður í heild að lögum. Miklir hagsmunir eru í húfi og verkefnið er viðamikið fyrir stjórnvöld sem samtímis vinna að frumvarpi um að tryggja raforkuöryggi.

Við komum þessum athugasemdum og fleirum á framfæri við stjórnvöld. Í kjölfarið var lagt fram nefndarálit og breytingartillaga við frumvarpið sem fól í sér frestun á gildistöku frumvarps til 1. apríl 2026. Við fögnuðum þeirri breytingu en töldum hana þó duga skammt til að mæta þeim áhyggjum sem við höfum sett fram.

Þau atriði sem við bentum atvinnuveganefnd sérstaklega á voru:

• Áfangaskipt innleiðing er nauðsynleg – 1. apríl 2026 er ekki nægur frestur
  Við höfum ítrekað bent á að einungis eigi að innleiða ákvæði er varða birtingu innherjaupplýsinga á þessu stigi. Önnur ákvæði frumvarpsins, svo sem um markaðsmisnotkun, viðurlög og umfangsmikil upplýsingaskil, ættu ekki að öðlast gildi fyrr en búið er að gefa út viðeigandi reglugerðir og leiðbeiningar og markaðsaðilar hafa fengið fullnægjandi aðlögunartíma.
  
  Gildistaka allra ákvæða frumvarpsins, 1. apríl 2026, óháð innihaldi og umfangi, er ekki nægjanlegt ráðrúm fyrir innleiðingu jafn viðamikils regluverks. Sú leið er jafnframt ekki í samræmi við þá aðferðafræði sem Norðmenn hafa viðhaft með innleiðingu REMIT.
• Íþyngjandi og kostnaðarsöm upplýsingarkvöð, langt umfram kröfur í Noregi
  Við leggjumst gegn þeim tillögum sem kveða á um mjög íþyngjandi og kostnaðarsamar kvaðir um regluleg upplýsingaskil (sbr. 5. gr. d). Slíkt fyrirkomulag hefur hvorki verið innleitt í Noregi né öðrum löndum sem ekki eru aðilar að ESB en hafa tekið REMIT upp að hluta vegna tengingar við meginland Evrópu.
  
  Við tökum skýrt fram að ekkert stendur í vegi fyrir því að Raforkueftirlitið (ROE) fái aðgang að upplýsingum um tiltekin viðskipti eða tilvik þegar tilefni þykir til og rannsóknar er þörf. Hins vegar teljum við að sjálfvirk og almenn upplýsingagjöf um öll viðskipti sem eiga sér stað, þar með talið allar pantanir og fyrirmæli, sé óhóflega íþyngjandi og kostnaðarsöm fyrir fyrirtæki á markaði. Slíkar kröfur krefjast verulegrar fjárfestingar í innviðum og tæknikerfum sem ekki eru til staðar í dag, sem og fjölgun starfsfólks til að sinna þessum verkefnum — bæði hjá fyrirtækjum og stjórnvöldum. Í ljósi þess að ROE er undirmannað er mjög óvarlegt að leggja aukna og óskýra byrði á stofnunina án frekari undirbúnings og áhrifamats.
• Óháð áhrifamat nauðsynlegt
  Við vekjum athygli á því að enn hefur ekki verið lagt mat á þær efnahagslegu og samfélagslegu afleiðingar sem full innleiðing REMIT gæti haft. Erlendir ráðgjafar okkar hafa varað við þeirri þróun sem er að verða á markaði og gæti valdið verulegum verðsveiflum á markaði, sem myndu hafa ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir heimili og atvinnulíf í landinu. Jafnframt hafa þeir bent á að þessi þróun dragi úr fjárfestingum í orkumarkaði og leiði til aukinnar þarfar fyrir opinbera íhlutun eða stuðningskerfi, líkt og nú er víða í Evrópu.
  
  Við leggjum áherslu á að áður en frumvarpið verður að lögum þurfi að fara fram sviðsmyndagreining á áhrifum innleiðingar REMIT á verðmyndun, orkuöryggi, fjárfestingahvata og stöðugleika markaðar til undirbúnings setningar innlendra reglna vegna markaðarins.

Við lögðum einnig fram tillögur að útfærslum til atvinnuveganefndar og óskuðum eftir því að þær yrðu teknar til greina.

• Frumvarpið taki einungis til ákvæðis um birtingu innherjaupplýsinga á þessu stigi.
• Önnur ákvæði frumvarpsins (s.s. um markaðsmisnotkun, jaðarkostnað, viðurlög og upplýsingaskil) öðlist ekki gildi og verði gildistöku frestað þar til 12 mánuðum eftir setningu reglugerðar ráðuneytis og gerð leiðbeininga Raforkueftirlits Umhverfis- og orkustofnunar sem munu þurfa að byggja á framangreindu áhrifamati, enda um mikilvæga hagsmuni að ræða fyrir íslenskt samfélag.
• Að skýr fyrirvari verði settur í lagatexta og/eða nefndarálit, þar sem tekið sé tillit til sérstöðu íslenska raforkukerfisins og að ákvæði um „withholding“ eigi ekki við í samhengi við eðlilegar rekstrarákvarðanir sem miðast við afhendingu forgangsorku yfir vatnsár.

Tengd skjöl:

• Drög að umsögn um frumvarp um breytingu á raforkulögum (raforkuviðskipti)
• Umsögn um frumvarp um breytingu á raforkulögum (raforkuviðskipti) - eftir nefndarálit og breytingatillögu

Umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra lagði fram endurflutt frumvarp frá síðasta þingi en þó með töluverðum breytingum. Við frumvarpið hafði bæst við skilgreiningu markaðsaðila og útvíkkun á skyldum flutningsfyrirtækisins.

Þrátt fyrir að afar jákvætt sé að stjórnvöld vilji tryggja forgang heimila og almennra notenda töldum við að frumvarpið fæli í sér glufur sem gætu unnið gegn markmiðum ríkisstjórnarinnar.

Óbreytt myndi frumvarpið skilgreina skyldur flutningsfyrirtækisins svo vítt að það fæli í sér opnun á aðkomu stórnotenda að almennum markaði raforku í gegnum flutningsfyrirtækið (Landsnet) eða raforkumarkað sem það rekur, með tilheyrandi verðsveiflum fyrir heimili og fyrirtæki. Sú staða væri í andstöðu við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og þvert á nýlegar og opinberar yfirlýsingar umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra um að heimili skuli ekki keppa við stórnotendur um raforku.

Okkar helstu athugasemdir voru:

• Við styðjum heilt yfir þær tillögur sem fram koma í 1. og 2. gr. frumvarps og teljum þær geta haft jákvæð áhrif á raforkuöryggi og jöfnunarorkumarkað.
• Við leggjum áherslu á að b-liður 3. Gr. framlagðs frumvarps sé útfærður betur. Með þeirri útvíkkun á skyldum flutningsfyrirtækisins sem hér er lögð til gæti sú staða hæglega myndast að heimili og fyrirtæki kepptu við stóriðju um raforku. Nauðsynlegt er skilgreina mun nánar skyldur flutningsfyrirtækisins, til að koma í veg fyrir slíka samkeppni með tilheyrandi verðsveiflum fyrir heimili og fyrirtæki.
• Lagt er til að fallið verði frá því að taka út hugtakið „ófyrirséð“ í c-lið 3. gr. Þessi breyting felur í sér að ákvæðið tekur ekki lengur til ófyrirséðra og óviðráðanlegra atvika sem kallast „Force Majeure“ atvik, líkt og náttúruhamfarir o.fl. sem enginn aðili ber ábyrgð á og felur í sér að bótaskylda fyrir efndir á afhendingu fellur niður. Slíkt ákvæði er að finna í öllum raforkusamningum sem gerðir eru og mikilvægt að skoða betur hver beri bótaábyrgð áður en slíkt ákvæði verði innleitt.

Við ítrekum að við breytingar sé nauðsynlegt að horfa til sérstöðu íslensks raforkukerfis sem felist í einangrun þess og því að hér sé einungis unnin endurnýjanleg orka. Í dag er raforkuframleiðsla að mestu leyti í höndum fyrirtækja í eigu hins opinbera og er stærsti hluti raforku bundinn í langtímasamningum við stórnotendur í eigu alþjóðlegra fyrirtækja. Ef ákveðið er að opna fyrir aðkomu stórnotenda inn á almennan markað er ljóst að stórnotendur verða markaðsráðandi og geta auðveldlega valdið alvarlegri röskun á slíkum markaði. Horfa verður til samkeppnisstöðu stórnotenda til lengri tíma og mikilvægis fyrirsjáanleika fyrir vinnslufyrirtæki sem og stórnotendur.

Tengd skjöl:

• Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum (raforkuöryggi)

Við fögnuðum því að þingsályktunartillagan hefði verið lögð fram og lögðum áherslu á að orkunýtingarflokkur og biðflokkur fæli í sér nægilegt úrval virkjunarkosta til að mæta orkuþörf til næstu 25 ára.

Við teljum einnig skynsamlegt að útvíkka hlutverk biðflokks þannig að hægt sé að geyma virkjanakosti til framtíðar og að óafturkræfar ákvarðanir um röðun virkjunarkosta í vernd séu einungis teknar að vel athuguðu máli og með skilningi á áhrifum á framtíðarorkuöryggi þjóðarinnar. Við bendum á að jafnvel þó virkjunarkostur fari í orkunýtingarflokk sé hvorki tryggt að hann verði að veruleika né að hann standi undir þeim væntingum um orkuöflun sem til hans eru gerðar. Á hinn bóginn, sé virkjunarkostur flokkaður í verndarflokk, hefjist friðlýsingarferli í kjölfarið sem endi með vernd svæðisins gagnvart orkuvinnslu.

Í umsögn okkar lögðum við áherslu á:

• Mikilvægt er að Alþingi staðfesti flokkun Holtavirkjunar, Urriðafossvirkjunar og Skrokkölduvirkjunar í nýtingarflokk á yfirstandandi vorþingi. Nauðsynlegt er að fá þessa kosti samþykkta í nýtingarflokk sem fyrst, sé markmiðið að einn eða fleiri þeirra eigi að vera komnir í rekstur fyrir árið 2035 til að mæta vaxandi raforkuþörf samfélagsins. Meðan þessir kostir eru í biðflokki teljum við t.d. ekki forsvaranlegt að hefja mat á umhverfisáhrifum eða vinna að öðrum nauðsynlegum undirbúningi.
• Lögð er áhersla á að Skatastaðavirkjun og Kjalölduveita verði áfram í biðflokki, en í framlagðri þingsályktunartillögu er lagt til að þessir kostir fari í verndarflokk. Báðir þessir kostir eru meðal hagkvæmustu virkjunarkosta landsins. Landsvirkjun er ekki sammála flokkun verkefnisstjórnar og telur að málsmeðferðin hafi ekki verið ásættanleg. Fyrirtækið hvetur stjórnvöld til þess að taka ekki óafturkræfar ákvarðanir sem bindi hendur framtíðarkynslóða, en að fremur verði lögð áhersla á fjölgun virkjunarkosta í biðflokki.
  Við hvetjum stjórnvöld til að staldra við og skoða þá aðferðafræði sem leitt hefur til þess að sé ein útfærsla eins virkjunarkosts flokkuð í verndarflokk leiði það sjálfkrafa til verndar alls vatnasviðsins ofan stíflu og farvegar til ósa. Að okkar mati samrýmist þessi einhæfa aðferðafræði ekki lögum um vernd og orkunýtingu. Hún kemur í veg fyrir að lagt sé mat á aðra virkjunarkosti sem hugsanlega hafa ásættanleg umhverfisáhrif, en dæmin sýna að ólíkir virkjunarkostir í sama farvegi geta fallið í mismunandi flokka. Við ítrekum að eðlilegra væri að friðlýsing færi fram á forsendum náttúruverndar og í samræmi við náttúruverndarlög, en ekki verndar gegn orkunýtingu. Með vísan í yfirstandandi endurskoðun rammaáætlunar óskum við sérstaklega eftir því þessi aðferðafræði verði skoðuð í því ferli og beðið verði með afmörkun landsvæða fyrir virkjunarkosti í verndarflokki.

Tengd skjöl:

• Umsögn um vernd og orkunýtingu landsvæða

Umhverfis- orku og loftslagsráðherra lagði frumvarpið fram, en markmið þess var að bregðast við dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 15. janúar 2025. Hann féll á grundvelli mistaka í lagasetningu um stjórn vatnamála frá árinu 2011 og hafði þær afleiðingar að virkjunarleyfi Hvammsvirkjunar var fellt úr gildi.

Við fögnuðum vilja ráðherra til að leysa þann hnút sem kominn var upp í kjölfar dómsins og að lagfæra þau mistök í lagasetningu sem gerð voru árið 2011.

Við lögðum fram tvær umsagnir um frumvarpið þar sem við lögðum áherslu á:

• Að jákvætt væri að nálgast málið út frá veitingu bráðabirgðaheimildar líkt og fordæmi eru fyrir í íslenskri löggjöf. Sem dæmi má nefna að slíkt ákvæði er að finna í 21. gr. laga um fiskeldi, sem og í a-lið 7. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, þar sem heimilt er að veita slík leyfi þegar brýnir hagsmunir eru fyrir hendi. Að okkar mati er bæði eðlilegt og æskilegt að slík heimild sé einnig fyrir hendi vegna innviðauppbyggingar líkt og vegagerðar, flutningsmannvirkja og virkjanaframkvæmda.
• Við teljum einnig mikilvægt að sambærileg bráðabirgðaheimild verði sett inn í skipulagslög vegna framkvæmdaleyfa. Fjölmörg dæmi eru um að framkvæmdaleyfi hafi fallið úr gildi vegna óverulegra annmarka í málsmeðferð eða við leyfisveitingu, sem umsækjandi hefur ekki borið neina ábyrgð á. Við hvöttum þannig stjórnsýsluna til að taka til skoðunar samskonar breytingu á skipulagslögum sem taki til framkvæmdaleyfa, nánar tiltekið að heimilt verði að gefa út bráðabirgðaleyfi ef framkvæmdaleyfi hafa verið felld úr gildi og brýnir hagsmunir eru fyrir hendi.

Tengd skjöl:

• Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum og lögum um stjórn vatnamála (flýtimeðferð og breyting á vatnshloti)
• Umsögn um tillögu að breytingum á 89. máli, raforkulög og stjórn vatnamála

Starfshópur um endurskoðun rammaáætlunar, sem skipaður var í byrjun árs 2024, lagði fram skýrslu og drög að frumvarpi í nóvember 2024. Að okkar mati komu fram ýmsar jákvæðar tillögur en þó er ljóst að frekari tækifæri til endurskoðunar eru til staðar.

Jákvæðir punktar við tillögu starfshóps:

• Við tókum undir þá tillögu starfshóps að markmið laga nr. 48/2011 ættu að taka tillit til markmiða og skuldbindinga stjórnvalda um loftslagsmál, líffræðilega fjölbreytni, orkuöryggi og orkuskipti. Mikilvægt er að sterkar tengingar séu milli raforkuþarfar og ákvarðana um framboð á raforku og tökum við einnig undir það sjónarmið að jákvætt væri að setja markmið um heildarorkuvinnslu til ákveðins tíma.
• Við erum einnig sammála því að betur fari að rammaáætlun sé samfelluverkefni sem skili tillögum að flokkun virkjunarkosta mun tíðar en á fjögurra ára fresti. Tíðari flokkun virkjunarkosta getur stuðlað að hraðara ferli. Jákvætt er að tækifæri til einföldunar og styttingar leyfisferlisins verði nýtt, s.s. með föstum tímafresti stofnana, föstum fresti ráðherra til að leggja fram tillögur verkefnastjórnar til Alþingis og styttingu á frestunarákvæði sveitarfélaga.
• Við bentum á að hér væri hægt að taka frekari skref til einföldunar og styttingar ferlisins, en gagnlega aðferðafræði að skilvirkara ferli er að finna í EES-tækri Evrópulöggjöf sem og í Noregi. Verði hlutverk rammaáætlunar áfram að veita vernd gegn nýtingu landsvæða, sé það skýrt að sú verndun afmarkist af vel skilgreindu áhrifasvæði framkvæmda fyrir framlagðra virkjunarkosti.

Neikvæðir punktar við tillögu starfshóps:

• Hvað varðar frumvarpið erum við ekki sammála þeirri fullyrðingu sem fram kemur á bls. 23 í skýrslu starfshópsins að „ekki hafi komið fram svo veigamikil gagnrýni á faglega hluta þessa ferlis að það réttlæti að leggja áætlunina af“ og að gagnrýni hafi „einkum snúið að þáttum sem átt hafa sér stað eftir að verkefnisstjórn rammaáætlunar hefur skilað tillögum sínum af sér“.
• Við höfum, þvert á móti og við margvísleg tækifæri um áraraðir, bent á fjölmarga og alvarlega annmarka við vinnslu og framfylgd áætlunarinnar, s.s. skort á gögnum við flokkun virkjunarkosta ásamt aðferðafræði faghópa og að við flokkun virkjunarkosta hafi þannig eingöngu verið tekið tillit til niðurstaðna frá faghópum 1 og 2 og t.d. alveg horft framhjá arðsemi og samfélagsáhrifum mismunandi virkjunarkosta.

Standi vilji stjórnvalda til breytinga á framlögðu frumvarpi teljum við skynsamlega nálgun að horfa til viðeigandi fordæma frá nágrannalöndum okkar. Væri þannig nærtækt að horfa til hinnar svokölluðu „norsku leiðar“ sem eðlilegs framgangs rammaáætlunar hér á landi, sem og til þeirrar framþróunar sem átt hefur sér stað í evrópsku lagaumhverfi. Í þessu samhengi bendum við einnig á framþróun á íslensku laga- og reglugerðarverki og þá sér í lagi setningu laga 60/2013 um náttúruvernd.

Helstu ábendingar okkar um áframhaldandi endurskoðun rammaáætlunar eru:

• Leggja þarf mat á orkuþörf samfélagsins til a.m.k. næstu 25 ára, tryggja nægjanlegt úrval raunhæfra virkjunarkosta í orkunýtingarflokki og forðast að útiloka kosti sem samfélagið mun þurfa á að halda í framtíðinni. Um leið þurfi að taka tillit til langs undirbúningstíma virkjana, staðbundinnar orkuþarfar og flutningstakmarkana.
• Mikilvægt er að ákvörðunartökuferli um nýtingu náttúruauðlinda til raforkuvinnslu einkennist af skýrum stjórnsýslureglum og stjórnfestu. Tryggja þarf fullnægjandi gagnaöflun til mats á virkjunarkostum ásamt faglegri, skýrri og samanburðarhæfri aðferðafræði faghópa. Grunnrannsóknir ættu frekar að fara fram hjá viðeigandi fagstofnunum en verkefnisstjórn rammaáætlunar.
• Ákvörðunartökuferli taki mið af lagalegri framþróun og reynslu nágrannalanda í Noregi og Evrópu. Eðlilegra væri ef friðlýsing færi fram á forsendum náttúruverndar en ekki verndar gegn orkunýtingu og gæti þannig verndarflokkur áætlunarinnar fallið niður eða verið sameinaður biðflokki.
• Tryggja þarf að krafa um áhrifamat á vatnshlot sem sett er fram í frumvarpi sé rétt tímasett, fylgi meðalhófi og sé eðlileg með tilliti til umfangs og kostnaðar.

Tengd skjöl:

• Umsögn um skýrslu starfshóps um endurskoðun á lögum um rammaáætlun

Við leggjum áherslu á að stjórnvöld tryggi raforkuöryggi fyrir heimili og minni fyrirtæki í ljósi þess að eftirspurn eftir raforku hefur aukist meira en framboð á síðustu árum. Mikilvægt er að koma í veg fyrir að þau keppi við stórfyrirtæki um orkuna.

Lögð voru fram þrjú lagafrumvörp um raforkuöryggi á árinu 2024 og bentum við m.a. á að:

• Nauðsynlegt væri að tryggja almenningi og smærri fyrirtækjum forgang, kæmi til skömmtunar vegna óviðráðanlegra atvika og önnur úrræði dygðu ekki til.
• Mikilvægt væri að skýra leikreglur í umhverfi kerfisbundinnar umframeftirspurnar sem ekki stafaði af óviðráðanlegum atvikum.

Ekkert frumvarpanna náði fram að ganga fyrir stjórnarslit í október, en við hvöttum til þess að í áframhaldandi vinnu yrði sérstaklega horft til þessara atriða:

• Horft væri til erlendra fyrirmynda og að inngrip stjórnvalda gengju ekki lengra en þörf krefði.
• Fyrirkomulag raskaði ekki samkeppni og að hugað væri að almennum jafnræðisreglum.
• Farið væri vel með auðlindir og að fyrirkomulag tryggði að orkuauðlindum væri ekki sóað.
• Sá kostnaður sem óhjákvæmilega fylgdi því að tryggja orkuöryggi yrði lágmarkaður.

Tengd skjöl:

• Umsögn um frumvarp um breytingu á raforkulögum (raforkuöryggi) [vantar link]
• Umsögn um áform um breytingu á raforkulögum (raforkuöryggi)

Mikilvægt er að virkjunarkostir verði þróaðir í tíma til að mæta raforkuþörf þjóðarinnar til ársins 2035. Við teljum brýnt að stjórnvöld samþykki tillögu verkefnisstjórnar rammaáætlunar um að flokka þrjá virkjunarkosti á Suðurlandi; Holtavirkjun, Urriðafossvirkjun og Skrokkölduvirkjun, í nýtingarflokk. Sú flokkun þarf að gerast sem fyrst, eigi einn eða fleiri þeirra að vera komnir í rekstur fyrir árið 2035.

• Við hvetjum stjórnvöld til að raða ekki þremur vatnsaflskostum á Norðurlandi, Skatastaðavirkjun C, Skatastaðavirkjun D og Villinganesvirkjun, í verndarflokk, m.a. vegna orkuöryggis og staðsetningar utan eldvirkra svæða. Við teljum einnig að umfjöllun um þessa virkjunarkosti hafi verið ófullnægjandi.
• Við ítrekum mikilvægi þess að Kjalölduveita fái rétta lögformlega meðferð og verði metin af faghópum eins og lög gera ráð fyrir.

Tengd skjöl:

• Umsögn um endurmat á virkjunarkostum úr 3. áfanga rammaáætlunar - tillögur verkefnisstjórnar

Mikilvægt er að setja leikreglur um vindorkunýtingu til að tryggja orkuöryggi og loftslagsmarkmið. Þingsályktunartillaga var lögð fram 2024, ásamt frumvarpi um að fella nýtinguna undir rammaáætlun, en náðu ekki fram að ganga fyrir stjórnarslit.

Við tókum þátt í öllum samráðsferlum og lögðum til að:

• Ekki yrði lagt blátt bann við nýtingu vindorku innan miðhálendislínu. Við lögðum til að vindorkukostir innan miðhálendislínu yrðu ekki gjaldgengir í flýtimeðferð, en gætu áfram verið metnir í ferli rammaáætlunar og Alþingis.
• Ekki yrði grafið undan opinberum ferlum og valdsviði þingsins með því að veita sveitafélögum neitunarvald í eftir meðferð rammaáætlunar og Alþingis. Við teljum þó rök fyrir auknum heimildum sveitafélaga, fái vindorkukostur flýtimeðferð.
• Horft væri til raforkuöryggis Íslands þegar metið væri hvort vindorkukostur væri gjaldgengur í flýtileið. Að okkar mati er raforkuöryggi samofið markmiðum Íslands um orkuskipti og kolefnishlutleysi og þessi markmið ekki raunhæf nema raforkuöryggi sé tryggt.
• Við töldum umfjöllun um beitingu eigendastefnu Landsvirkjunar til að hafa áhrif á sölu jöfnunarorku vera óheppilega og ekki standast ákvæði laga. Við lögðum þannig til að þessi umfjöllun yrði fjarlægð.

Tengd skjöl:

• Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun (virkjunarkostir í vindorku)
• Umsögn um tillögu til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu vindorku á Íslandi

Við teljum brýnt að rammaáætlun verði endurskoðuð, eigi hún áfram að vera það ferli sem ákvarðar hvar raforkuvinnsla sé heimil. Núverandi ferli er of flókið og tímafrekt, auk þess sem mikilvæga þætti vantar inn í vinnu rammaáætlunar. Til að mynda er þar ekki tekið tillit til orkuþarfar, ásamt því að deilur hafa verið um hvernig meta skuli virkjunarkosti og áhrif þeirra.

Í upphafi árs var skipaður starfshópur um endurskoðun rammaáætlunar frá grunni, í samræmi við stjórnarsáttmála. Við höfum tekið þátt í samráði og samtölum sem tengjast þeirri endurskoðun.

Okkar helstu áherslumál eru:

• Eyða þarf óvissu um valdsvið verkefnastjórnar og tryggja rétt fyrirtækja til að láta reyna á vinnulag eða ákvarðanir hennar. Mikilvægt er að ekki séu deilur um lögmætt fyrirkomulag leyfisveitingarferlis orkuvinnslu.
• Leyfisveitingarferli orkuvinnslu styðji við orkuþörf og orkuöryggi til lengri tíma. Við teljum mikilvægt að taka ekki ákvarðanir um að útiloka kosti sem samfélagið mun þurfa á að halda í framtíðinni.
• Æskilegt er að slíta í sundur áform um orkunýtingu annars vegar og náttúruvernd hins vegar. Betur fer á því að friðlýsing landsvæða fari fram á forsendum náttúruverndarlaga en rammaáætlunar.
• Við getum nýtt okkur leiðarvísi og tól frá nýlegri löggjöf Evrópusambandsins á sviði endurnýjanlegrar orku (EU 2023/2413). Löggjöfin er EES-tæk og gerir ráð fyrir að leyfisveitingaferli endurnýjanlegrar orkuvinnslu skuli að hámarki taka tvö ár. Gagnlega fyrirmynd að skilvirkara leyfisveitingaferli má einnig finna í Noregi.

Tengd skjöl:

• Umsögn um áform um breytingu á lögum um verndar og orkunýtingaráætlun (endurskoðun starfshóps)

Á meðan ákall er eftir aukinni orkuvinnslu er það staðreynd að leyfisveitingarferli virkjunarkosta tekur ár og jafnvel áratugi. Við höfum bent á þessa stöðu um áraraðir.

Verkefnisteymi var stofnað á árinu 2024 til að einfalda og stytta þetta ferli. Í því eru fulltrúar frá Umhverfis,- orku- og loftslagsráðuneyti, Orkustofnun og Umhverfisstofnun, ásamt ytri ráðgjöfum. Landsvirkjun hitti ráðgjafa hópsins og tók virkan þátt í samráði vegna þessarar vinnu ásamt öðrum hagsmunaaðilum. Frumvarp um einföldun leyfisferla og samræming málsmeðferðar var í kjölfarið sett á þingmálaskrá haustið 2024.

Í samskiptum okkar við verkefnisteymið og aðra bentum við á að hægt að nýta þá stefnu og aðferðarfræði sem Evrópusambandið hefur þróað á undanförnum árum til að hraða uppbyggingu endurnýjanlegrar orku. Við lögðum þannig til aðferðarfræði sem byggist tilskipun Evrópusambandsins um endurnýjanlega orkugjafa, RED II og RED III. Með þessum tillögum væri mögulegt að stytta leyfisveitingarferli í tvö ár, frá því að Alþingi setur kost í orkunýtingarflokk og að þeim tíma sem virkjunar- og framkvæmdarleyfi er veitt.

Tengd skjöl:

• Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna einföldunar og samræmingar leyfisferla á sviði umhverfis- og orkumála

Fyrirtækið telur mikilvægt að nærumhverfi og þeir sem fyrir áhrifum verða af orkuvinnslu njóti sanngjarnrar hlutdeildar í ávinningnum. Tveir starfshópar á vegum stjórnvalda hafa unnið að tillögu um lagabreytingar í þá veru. Við studdum þá vinnu og tókum virkan þátt í samráði ásamt öðrum hagsmunaaðilum. Ekki náðist að leggja fram frumvarp um breytt skattaumhverfi orkuvinnslu fyrir kosningar um haustið.

Sjónarmið okkar eru meðal annars:

• Varasamt er að bera Ísland saman við önnur lönd, vegna ólíkra aðstæðna. Á Íslandi er arðsemi orkuvinnslu mun minni en í samanburðarlöndum, en neytendur njóta einnig hóflegs raforkuverðs.
• Finna þarf jafnvægi á milli þess að tryggja hagsmunaaðilum sanngjarna hlutdeild og letja ekki orkuvinnsluaðila frá uppbyggingu með íþyngjandi sköttum og gjöldum.
• Orkufyrirtækin greiða nú þegar umtalsverða skatta til ríkis og sveitarfélaga, en ójöfn skipting milli sveitarfélaga og skerðingar jöfnunarsjóðs valda óánægju.
• Allar breytingar þarf að greina með tillit til áhrifa þeirra á samkeppnishæfni orkufyrirtækja og alþjóðlega samkeppnishæfni Íslands, ásamt verðlagi og kjörum neytenda.
• Fasteignaskattar eru ekki endilega besta leiðin til að ná fram sanngjarnri skiptingu ávinnings og skapa sátt meðal hagsmunaaðila. Hægt væri að skoða aðrar útfærslur, svo sem skatt á framleidda orkueiningu.

Tengd skjöl:

• Ábendingar til starfshóps varðandi skoðun á skattalegu umhverfi orkuvinnslu [vantar link]