Afstaða Samkeppniseftirlitsins dýr fyrir neytendur

Samkeppniseftirlitið birti nú í vikunni ákvörðun um að sekta Landsvirkjun um 1,4 milljarða króna fyrir misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Í ákvörðuninni má finna mörg stór orð og fullyrðingar um meinta háttsemi fyrirtækisins.

Mig langar að greina hér frá sjónarmiðum Landsvirkjunar og útskýra hvers vegna við erum ósammála niðurstöðunni. Grundvallaratriðin ættu að vera öllum skiljanleg, þótt ég geri mér grein fyrir því að flóknar útskýringar á raforkumarkaði þar sem koma við sögu hugtök á borð við kerfisþjónustu, flutningstöp, netmála, jöfnunarábyrgð o.fl. séu ekki til þess fallnar að ná augum og eyrum almennings.

Landsvirkjun vinnur rúmlega 70% allrar raforku á Íslandi, eða um það bil 15 teravattstundir á ári. Meirihlutinn, eða um 85%, er seldur beint til stórnotenda með langtímasamninga og 15% í heildsölu á almennan markað. Þar hefur Landsvirkjun haft um helmings markaðshlutdeild. Ólíkt öðrum fyrirtækjum sem framleiða raforku starfar Landsvirkjun ekki á smásölumarkaði og selur því mest af þessum 15% til sölufyrirtækja sem selja hana áfram til heimila og smærri fyrirtækja. Hluta orkunnar höfum við haldið fyrir flutningstöp Landsnets, til að tryggja rekstur raforkukerfisins.

Við flutning raforku tapast rúm 2% hennar. Flutningsfyrirtækið Landsnet þarf því að tryggja sér orku í þessi flutningstöp, því annars hrynur kerfið. Þetta eru um 440 GWst á ári, sem jafngilda um 50 MW af afli. Það samsvarar næstum allri framleiðslu Kröfluvirkjunar og kostnaðurinn hleypur á milljörðum króna. Landsnet rukkar raforkunotendur fyrir flutninginn og flutningstöpin, svo það skiptir miklu máli fyrir almenning og fyrirtæki að Landsnet geti bætt sér flutningstöpin á sem hagstæðustu verði - af því að reikningurinn lendir alltaf hjá þeim.

Lengi vel keypti Landsnet orku í flutningstöpin með útboðum sem framleiðendur raforku buðu í. Landsvirkjun leit svo á að þetta væri mikilvæg kerfisþjónusta sem Landsnet væri að kaupa á heildsölustigi, sbr. hægri hluta myndarinnar hér að neðan. Þótt ekkert í lögum hafi skyldað orkuvinnslufyrirtækin til að selja Landsneti orku í töp tók Landsvirkjun alltaf orku frá og seldi ekki annað, enda litum við á það sem samfélagslega skyldu til að tryggja öryggi raforkukerfisins. Rétt eins og við tökum frá orku fyrir heimilin. Þótt okkur sé það ekki skylt er það samfélagslega ábyrgt.

Á því tímabili sem Samkeppniseftirlitið rannsakaði og liggur til grundvallar sektarákvörðuninni urðu töluverðar breytingar á raforkumarkaði. Ný sölufyrirtæki litu dagsins ljós sem ekki vinna raforku sjálf, heldur eru þau milliliðir milli orkuframleiðenda og endanotenda, s.s. heimila og smærri fyrirtækja. Landsvirkjun fagnaði innkomu þeirra og greiddi götu þessara nýju fyrirtækja eins og kostur var. Enda leiddi þessi aukna samkeppni til þess að raforkuverð til heimila lækkaði.

Þessi sölufyrirtæki keyptu raforku af framleiðendum skv. verðskrá, bættu sinni álagningu á og seldu áfram til endanotenda. Sum þeirra hófu svo að taka þátt í útboðum fyrir flutningstöp Landsnets. Kvörtun Íslenskrar orkumiðlunar (nú N1) til Samkeppniseftirlitsins gengur út á að fyrirtækið hafi átt rétt á að kaupa orku af Landsvirkjun á föstu verði og selja áfram til Landsnets á hærra verði, sem milliliður. Þar stendur hnífurinn í kúnni.

Markaður fyrir flutningstöp hefur aldrei verið skilgreindur hérlendis. Samkeppniseftirlitið komst á endanum að þeirri niðurstöðu að hann væri á smásölustigi (sbr. vinstri hluta myndarinnar hér að neðan) og þar með hafi viðskiptavinir okkar, sölufyrirtækin, átt að keppa jafnfætis við orkuframleiðslufyrirtækin í útboðum Landsnets. Þess vegna hafi Landsvirkjun ekki verið heimilt að bjóða verð undir því heildsöluverði sem í boði var á viðskiptavef fyrirtækisins – þrátt fyrir að önnur framleiðslufyrirtæki hafi gert það. Landsvirkjun taldi hins vegar – og telur enn – að Landsnet sé virkur aðili á markaði á heildsölustigi en ekki einungis notandi raforku, enda starfar Landsnet á jöfnunarorkumarkaði, líkt og öll önnur fyrirtæki sem hafa leyfi til raforkuviðskipta.

Þetta byggjum við ekki bara á einhverri tilfinningu eða hefð, heldur lögum og skilmálum Landsnets. Síðasta áratuginn höfum við notið ráðgjafar margra, öflugra sérfræðinga í samkeppnisrétti, einmitt til þess að vanda til verka og fóta okkur sem best í óljósu lagaumhverfi raforkumarkaða sem ekki eru skýrt skilgreindir.

Málið verður líklega best útskýrt með sambærilegu dæmi. Ef Reykjavíkurborg fer í útboð á mjólkurvörum og Mjólkursamsalan tekur þátt í því, þá gæti Bónus kvartað og krafist þess að MS bjóði ekki undir því verði sem Bónus kaupir á af þeim. Verslunin eigi rétt á því samkvæmt samkeppnislögum að kaupa mjólkurvörur af MS á föstu heildsöluverði og bjóða borginni hærra verð fyrir mjólkurvörur.

Þetta byggir á þeim (mis)skilningi að samkeppnislögum sé ætlað að vernda milliliði sem áframselja vöru sem þeir framleiða ekki sjálfir, með álagningu, þannig að kaupandinn greiðir hærra verð en ella. Í tilfelli flutningstapanna er kaupandinn raforkunotendur í landinu; heimili og fyrirtæki sem borga brúsann; almenningur.

Það er kannski kaldhæðni örlaganna að núna er markaðurinn búinn að leysa vandamálið og skilgreina sig sjálfur, án þess að umgjörð eða lögum hafi verið breytt. Landsnet kaupir alla þá orku sem þarf í flutningstöp í gegnum markaðstorg raforku á heildsölustigi, Vonarskarð og Elmu. Sem hlýtur að teljast sterk vísbending um að þeir sérfræðingar í samkeppnisrétti, sem við höfum ráðfært okkur við undanfarin ár, hafi metið markaðinn rétt.

Miðað við markaðsskilgreiningu Samkeppniseftirlitsins ætti Landsnet núna að ráða sölufyrirtæki sem millilið til að kaupa fyrir sig orku, í stað þess að kaupa hana beint af orkuframleiðendum í gegnum heildsölumarkað. Sem Landsnet gerir að sjálfsögðu ekki, því það er augljóslega hagstæðara að sleppa álagningu þeirra, bæði fyrir fyrirtækið og almenning í landinu.

Landsvirkjun hóf fyrir 10 árum að vekja athygli á því við stjórnvöld að við setningu raforkulaganna árið 2003 hefði farist fyrir að skýra hver bæri ábyrgð á raforkuöryggi á Íslandi. Stjórnvöld boða loks frumvarp nú á haustþingi til að taka á þessu brýna atriði. Þrátt fyrir að Landsvirkjun beri ekki þessa ábyrgð höfum við, sem orkufyrirtæki þjóðarinnar, tekið að okkur að tryggja raforkuöryggi í landinu í því tómarúmi sem ríkt hefur á þessu tímabili.

Á hverju byggðu þessar áhyggjur okkar? Hvað getur gerst ef ekki er nægt framboð orku fyrir flutningstöp? Annars vegar er hætta á kerfishruni, ef sú staða kemur upp að Landsnet geti ekki aflað nægrar orku í flutningstöpin. Slík staða verður aðeins leyst með neyðarlögum og miklum tilkostnaði fyrir íslenska ríkið. Hins vegar er hætta á því að kostnaður við flutningstöp hækki mikið, sem lendir beint á raforkukaupendum.

Fljótlega kom í ljós að áhyggjur okkar af raforkuöryggi voru ekki óþarfar. Í lok október 2021 kynnti Samkeppniseftirlitið Landsvirkjun það sjónarmið sitt að flutningstöp ætti að skilgreina sem smásölu. Aðeins þrjátíu dögum síðar þurfti Landsvirkjun að tilkynna um skerðingar á afhendingu til viðskiptavina, þegar innrennsli til miðlana brást. Öll tiltæk orka var tryggð heildsölunni, líka sú orka sem hafði verið áætlað að selja í flutningstöpin, enda voru þau nú komin á lægra sölustig.

Þá raungerðist það sem að framan er nefnt; neyðarástand kom upp í raforkukerfinu. Hársbreidd munaði að kerfishrun yrði þegar Landsnet var langt frá því að fá fullnægjandi tilboð fyrir orku í flutningstöpin. Þá varð dagljóst að milliliðir gátu með engu móti talist keppinautar, enda ekki framleiðendur. Það er mjög krefjandi og flókið verkefni að halda jafnvægi í 100% endurnýjanlegu raforkukerfi, þar sem þarf að sjá til þess að framleiðslan uppfylli orkuþörfina hverja einustu sekúndu sólarhringsins.

Erlendis er það mjög skýrt í lögum að raforkuöryggi gengur framar samkeppnislögum. Hérlendis flutu stjórnvöld lengi sofandi að feigðarósi og tryggðu ekki raforkuöryggi. Stjórnendur Landsvirkjunar taka hlutverk sitt mjög alvarlega og þótt ábyrgðin á raforkuöryggi hvíli ekki á fyrirtækinu samkvæmt lögum, þá höfum við það ávallt í huga við allar ákvarðanir sem teknar eru. Í þessu tilfelli, þegar stefndi í kerfishrun, var ákveðið að fara út fyrir viðunandi áhættustig og færa vatnsstöðuna í lónunum lengra niður en viðmiðunarmörk okkar hafa leyft hingað til - svo Íslendingar myndu ekki vakna við að ekki kviknaði á ljósunum.

Áhyggjur okkar af óþarfa kostnaðarhækkunum hafa líka raungerst. Á þeim tíma sem leið frá því að Landsvirkjun var gert að hætta að taka þátt í útboðum og fram á þetta ár, þegar Landsnet hóf að kaupa töp í gegnum markaðstorg raforku á heildsölustigi, greiddi Landsnet samtals 1,3 milljarða króna yfir meðalheildsöluverði. Vegna aðgerða Samkeppniseftirlitsins greiddu notendur raforkunnar, heimili og fyrirtæki, 1.300 milljónir aukalega sem fóru að miklu leyti í vasa milliliðanna.

Í stuttu máli tók Landsvirkjun í góðri trú þær ákvarðanir sem Samkeppniseftirlitið gagnrýnir og við höfnum því alfarið að um brot hafi verið að ræða, hvað þá að þeim hafi fylgt ásetningur yfir lengri tíma. Við teljum – og höfum alltaf talið – að við höfum starfað í fullu samræmi við lög, með hagsmuni samfélagsins að leiðarljósi.

Samkeppniseftirlitið hefur ítrekað gagnrýnt Landsvirkjun fyrir að blanda orkuöryggi inn í umræðuna um viðskipti með flutningstöp því það sé ekki okkar hlutverk. Staðreyndin er hins vegar sú að hefði Landsvirkjun ekki gert það, í því tómarúmi sem ríkt hefur, er öruggt að mínu mati að kerfishrun hefði orðið í íslenska raforkukerfinu, með gríðarlegum tilkostnaði fyrir íslenskt samfélag.

Þegar farið var í sáttaviðræður við Samkeppniseftirlitið gengu þær út á að Landsvirkjun væri að sjálfsögðu tilbúin til að fylgja leiðbeiningum þess og laga sig að þeim skilgreiningum sem það setti fram.

Þó kom aldrei til greina að samþykkja sektargreiðslu, enda voru að okkar mati engin lög brotin. Samkeppnislög eiga að vernda samkeppni, með hagsmuni neytenda að leiðarljósi. Með framgöngu sinni í þessu máli verndar Samkeppniseftirlitið milliliði, ekki neytendur. Neytendur hafa þvert á móti orðið fyrir tjóni með því að greiða hærri flutningsgjöld en annars hefði verið. Ekki hefur verið sýnt fram á annað tjón.

Landsvirkjun er meðvituð um stærð fyrirtækisins og vill stuðla að öflugri samkeppni á raforkumarkaði. Til þess að svo geti verið þurfa reglur að vera skýrar – fyrirfram, ekki eftir á, þegar þær hafa enga þýðingu, eins og í þessu tilfelli. Í ákvörðuninni er vísað til varnaðaráhrifa sektargreiðslu, þegar fyrir liggur að ekki er hægt að breyta neinu varðandi hegðun á markaði, enda var málið sjálfleyst. Landsnet kaupir töp í heildsölu, á sömu markaðstorgum og sölufyrirtækin og þar með er búið að eyða þeirri óvissu sem ríkti um þennan markað – og eins og fyrr segir, þá staðfestir það einmitt skilning Landsvirkjunar á honum.

Við höfum að sjálfsögðu lært ýmislegt af þessu ferli og munum rýna hvort eitthvað hefði mátt betur fara, s.s. í samskiptum við Samkeppniseftirlitið. Málið fer núna í eðlilegan farveg og verður fyrst tekið fyrir hjá áfrýjunarnefnd samkeppnismála og eftir atvikum fyrir dómstólum ef þurfa þykir.